Los Estados miembros occidentales se oponen a la FAO liderada por China –
Tabla de Contenido
Si se les pregunta en qué arena internacional el conflicto de las grandes potencias por el orden global se ha vuelto más destacado en los últimos años, la mayoría probablemente señalaría al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas o al Consejo de Seguridad. Por el contrario, la cooperación para el desarrollo de la ONU se ha librado hasta ahora de conflictos diplomáticos de similar intensidad. Ha habido esfuerzos chinos para traer a la ONU a bordo de su Iniciativa Belt and Road, pero en general, tales esfuerzos incluyeron solo publicidad y cabildeo y algunos se redujeron silenciosamente cuando los estados occidentales expresaron sus preocupaciones.
Aún así, China reclama cada vez más un asiento de primera fila en la cooperación mundial para el desarrollo. En su libro blanco de 2021 sobre cooperación internacional para el desarrollo, el gobierno chino se presenta como un proveedor de bienes globales. También se compromete con el multilateralismo de la ONU. Al mismo tiempo, China se ha vuelto más elocuente sobre “construir relaciones internacionales de un nuevo tipo” que estarán menos dominadas por los poderes y normas occidentales y darán mayor voz a los estados en desarrollo.
El pilar de desarrollo de la ONU tiene un papel clave que desempeñar en este contexto. La ONU puede ser un vehículo para difundir la experiencia china, construir relaciones diplomáticas y otorgar legitimidad al papel más destacado de China como líder mundial. En el campo de los derechos humanos, China está a la defensiva a nivel mundial; en el desarrollo sostenible, puede construir algo basado en su éxito nacional. Por lo tanto, fue un gran éxito cuando en 2019 un candidato chino, Qu Dongyu, fue elegido director general de la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), una agencia especializada de la ONU con el mandato de liderar los esfuerzos internacionales en materia de seguridad alimentaria. Se desplegó un intenso apoyo diplomático por parte de los líderes chinos para que la candidatura de Qu tuviera éxito. Debemos señalar que China tiene el sector agrícola más grande del mundo, teniendo que alimentar a una población de 1.400 millones. La FAO también está culturalmente cerca del Sur global, mientras que los países de la OCDE representan aproximadamente las tres cuartas partes de las contribuciones financieras totales a la FAO.
La FAO tuvo un buen comienzo bajo el liderazgo de Qu. Considerado un líder profesionalmente calificado, llevó a cabo una reforma de la gestión e introdujo importantes innovaciones políticas, en particular, la iniciativa Hand-in-Hand y una nueva estrategia sobre el cambio climático. Los estados miembros occidentales estaban listos para trabajar con Qu. Sin embargo, tres años después del mandato de Qu, ha estallado una pelea diplomática preocupante y de múltiples frentes entre los líderes de la FAO y los miembros occidentales, lo que pone de relieve el camino desafiante de China hacia un nuevo tipo de relaciones internacionales.
El primer punto de discordia surgió de la elección de Qu. Según fuentes diplomáticas, China presionó a los países en desarrollo para que proporcionaran pruebas de cómo habían votado. Los estados occidentales ya habían expresado su preocupación por los dispositivos digitales durante el proceso de votación antes del procedimiento, preocupados de que hicieran más probable el monitoreo externo y la posible interferencia. Tales preocupaciones no son infundadas. Ha habido informes sobre China ejerciendo una fuerte presión en la ONU sobre los estados en desarrollo que no responden a las ofertas chinas de relaciones armoniosas y mutuamente beneficiosas.
Para salvaguardar el voto secreto (que está consagrado en la constitución de la FAO) y la integridad de futuras elecciones, los estados occidentales iniciaron un código de conducta voluntario para votar. También solicitaron una revisión de las reglas y mejores prácticas en el sistema más amplio de la ONU. En la Organización Mundial de la Salud, por ejemplo, los estados votan frente al pleno, lo que hace imposible el uso oculto de dispositivos electrónicos. Para la FAO, sin embargo, China y los estados afines rechazaron la relevancia de tales mejores prácticas y se opusieron a reglas más estrictas sobre el secreto de las papeletas, argumentando que los estados deberían tener el derecho soberano de fotografiar sus papeletas.
Desde entonces, se han desarrollado conflictos adicionales con una larga serie de tensiones entre los estados occidentales y la FAO en asuntos relacionados con la supervisión y la rendición de cuentas. La Unidad de Inspección Conjunta (JIU) de la ONU es un organismo de supervisión independiente que realiza revisiones de todo el sistema, pero también revisiones de gestión de entidades individuales de la ONU. Dado que la última revisión de este tipo de la FAO tenía dos décadas, Qu había aceptado inicialmente que la DCI revisara la FAO a principios de 2020. Luego, la pandemia de COVID-19 golpeó y provocó un retraso. “En este punto, la Organización [FAO] se dio cuenta de que, lamentablemente, el [review] no pudo cumplir con el propósito original acordado en 2019, a saber, proporcionar una lente independiente al comienzo del proceso de transición”.
Mientras tanto, la JIU había dejado claro que quería centrar su evaluación en las reformas de Qu. Qu solicitó un aplazamiento hasta 2024, cuando estaría fuera del cargo o ya bien entrado en su segundo mandato. La JIU suspendió inmediatamente la inspección (que ya había comenzado) y utilizó su informe anual a la Asamblea General de la ONU para “[draw] la atención de los órganos legislativos” a este evento tan inusual. En la reunión más reciente del Consejo de la FAO, los estados miembros se duplicaron y solicitaron a la FAO, en un lenguaje igualmente inusual en su tono autoritario, “que comunique por escrito su voluntad” de reprogramar la revisión “lo antes posible para la Unidad”.
Los problemas de supervisión están en el centro del enfoque de la FAO en los grandes datos. La innovación en esta área ha sido identificada por el presidente chino, Xi Jinping, como fundamental para la gobernanza global del desarrollo sostenible (mientras que, a nivel nacional, los macrodatos desempeñan un papel en la vigilancia de sus ciudadanos). Hay varias colaboraciones recientes entre China y la ONU sobre big data, una de ellas con el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (otra entidad de la ONU dirigida por un funcionario chino). En la FAO, la nueva plataforma geoespacial Hand-in-Hand es una de las iniciativas clave de Qu. Integra una gama de bases de datos temáticas previamente separadas. Los puestos superiores de la FAO que se ocupan de los procesos relacionados con los datos ahora están ocupados por funcionarios chinos.
Los estados occidentales han respaldado el nuevo enfoque de la FAO en la gestión de datos, pero se quejan de que desde entonces la organización los ha mantenido a distancia. En 2021, un delegado de la Unión Europea declaró: “Nos sorprende ver que el Data Lab de HiH [Hand-in-Hand] La iniciativa está monitoreando el ‘malestar social’ en el mundo. Solicitamos una aclaración a la Administración ya que, en nuestra opinión, esto excede el mandato de la FAO”. En respuesta, la dirección de la FAO rechazó “la idea de acercar una entidad intergubernamental a la Plataforma Geoespacial” para una supervisión más directa y afirmó: “No creemos que sea necesario [for that] porque todos los datos que se publican ahí son datos que siguen todos los protocolos de la ONU”.
La guerra en Ucrania ha agregado una capa más a la disputa que rodea a la FAO en los últimos años. Los estados occidentales han dado la voz de alarma sobre lo que perciben como la falta de voluntad de la FAO para tomar una posición sobre las implicaciones de la guerra para la seguridad alimentaria mundial y sobre la cuestión de la agresión de Rusia. Según documentos filtrados, la dirección de la FAO bloqueó la publicación de un análisis que podría haber perjudicado los intereses de China en la compra de maíz en el mercado mundial antes de que se produjera un aumento de los precios.
A cambio, los estados occidentales solicitaron una reunión especial del consejo (China votó en contra de la solicitud) y se aprobó una decisión, patrocinada por 80 estados miembros, que solicitaba a la FAO “aprovechar el papel de la FAO como institución de conocimiento para monitorear de cerca las implicaciones en la alimentación mundial”. seguridad”, condenó la “agresión de la Federación Rusa contra Ucrania” y señaló “su impacto negativo que impulsa una mayor inseguridad alimentaria a nivel mundial”. Los estados occidentales se habían unido a los estados del G77 mediante gestiones; China supuestamente envió contragestiones, aunque aparentemente con menos éxito. China rápidamente condenó lo que calificó como una “politización de [the FAO’s] trabajo” e instó a la organización a mantener su “neutralidad como plataforma técnica”.
En suma, es crucial considerar que este conflicto no se trata solo de mitigar la repercusión alimentaria de la guerra en Ucrania. También es una lucha sobre las narrativas globales de quién finalmente causó la crisis alimentaria: la invasión de Rusia o las posteriores sanciones occidentales contra Rusia y su puñado de aliados.
Estar atrapado entre campos geopolíticos y la percepción de una cierta instrumentalización por parte de China posiblemente ha resultado en cierta marginación de la FAO. Cuando el Secretario General de las Naciones Unidas, Antonio Guterres, creó un “Grupo de Respuesta a las Crisis Globales” en marzo, el flujo de trabajo sobre alimentos no se confió, para sorpresa de muchos, a la FAO sino al director ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Con la Alianza Global para la Seguridad Alimentaria conjunta del G-7 y el Banco Mundial, lanzada en mayo de 2022, el impulso político se ha trasladado a un foro dominado por los estados miembros occidentales.
A pesar de estas disputas en curso, se debe tener cuidado al evaluar en qué medida el enfoque chino del multilateralismo se está volviendo más combativo. En otras partes del sistema de la ONU donde China está menos expuesta y los intereses nacionales chinos están menos directamente involucrados, el país a menudo es visto como un actor constructivo. Sin embargo, queda un desafío: dondequiera que China aspire a desempeñar un papel en la gobernanza global, necesita reducir la influencia de los estados occidentales para crear un espacio para sí misma. Si hay mucho en juego y los beneficios parecen inmediatos, el gobierno chino parece estar dispuesto a violar la rendición de cuentas y otros principios del multilateralismo de la ONU, como la búsqueda de consenso y la neutralidad del funcionario público internacional.
Los gobiernos occidentales se han vuelto más sensibles sobre el papel de China en la FAO, pero dudan en escalar las cosas, al menos por ahora. Existe una conciencia entre los diplomáticos occidentales de que China merece un papel más importante en la ONU; que las nuevas corrientes intelectuales deben ser bienvenidas; y que algunas de las prácticas de poder problemáticas de China no son diferentes de las expresiones de la influencia occidental. Aún así, para la mayoría de los gobiernos occidentales, dañar los principios establecidos del multilateralismo de la ONU constituye una línea roja.
Al final, los gobiernos del Sur global decidirán con quién alinearse. Hasta el momento, la mayoría de ellos son reacios a unirse a los bandos. Dan la bienvenida a un contrapeso al dominio occidental en el multilateralismo de la ONU, pero también desconfían de que China repita el tipo de política de poder que han llegado a odiar.
